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Beschlüsse

Neuordnung der Zuständigkeiten auf Bundesebene für Integrations- und Migrationspolitik

Wir fordern die sozialdemokratischen Mitglieder des Bundestags und der Bundesregierung auf, folgende Neuordnung der Zuständigkeiten auf Bundesebene für Integrations- und Migrationspolitik hinzuwirken.

Wenn Migrations- und Integrationspolitik wirkungsvoll und nachhaltig gestaltet werden soll, dann muss sie auch strukturell entsprechend verankert werden. Bei der Frage, wer für die Integrationspolitik zuständig sein soll, muss somit die Durchsetzungsfähigkeit der jeweiligen Institution im Mittelpunkt stehen. Gleichzeitig muss darauf geachtet werden, dass Integrations- und Migrationspolitik ganzheitlich und kohärent gestaltet wird, indem entsprechende Politikfelder zusammengeführt werden. Was bedeutet dieser Perspektivenwechsel für die Organisation der Integrations- und Migrationspolitik auf Bundesebene?

Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte

Die Integrationspolitik in Deutschland ist in den letzten Jahren in den Kommunen und auf Länderebene stärker institutionell verankert worden. In den Landesministerien bildeten sich seit den 1980er Jahren erste Referate und Gruppen mit Zuständigkeiten für integrationspolitische Themen. Mittlerweile führen in den meisten Bundesländern die für Integration zuständigen Ministerien diese Aufgabe auch in ihrer offiziellen Bezeichnung. Die konkreten Zuschnitte sind dabei sehr unterschiedlich. In der Mehrzahl der Länder ist Integrationspolitik in Ministerien eingebunden, die andere Politikfelder mitbedienen. Ministerien, die ausschließlich für Integration zuständig sind, wie bis Mitte 2016 in Baden-Württemberg, gibt es derzeit in keinem Bundesland.

Neben den Ministerien besteht in den meisten Bundesländern zudem die Position des oder der „Integrationsbeauftragten“ fort. Ihre strukturelle Einbindung ist allerdings sehr unterschiedlich geregelt. Einige werden vom Landtag berufen (Bayern, Sachsen, Niedersachsen), andere sind in den jeweiligen „Integrationsministerien“ meistens mit Ombudsfunktionen und/oder Sonderaufgaben betraut, andere übernehmen auch administrative Funktionen oder deren Aufgaben werden in Personalunion von Staatssekretäre/innen (Sachsen-Anhalt, Hessen) wahrgenommen.

Traditionelle Trennung zwischen Aufenthaltsrecht und Integration

Der Bereich der Integrationspolitik wird in Deutschland traditionell von den Politikfeldern Aufenthaltsrecht, Einbürgerung und Flüchtlingspolitik in getrennten Zuständigkeiten geführt. Letztere ist auch in den Bundesländern überwiegend in den Innenressorts angesiedelt. Gerade die für die rechtliche Situation von Einwanderinnen und Einwanderern und ihrer Nachkommen entscheidenden Gesetzesmaterien befinden sich also i.d.R. außerhalb der Zuständigkeit der Integrationsministerien. Allerdings haben einzelne Bundesländer begonnen diese „klassische“ Trennung zu überwinden und beide Bereiche auch ministeriell zusammenzuführen (Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Sachsen-Anhalt). Diese Zusammenführung soll dazu beitragen, eine ganzheitliche und kohärente Politik zu gestalten, in der es keine Widersprüche gibt zwischen Aufenthaltsrecht und gesellschaftspolitischer Integration.

Die aktuellen Strukturen auf Bundesebene

Auf Bundesebene ist die Migrations- und Integrationspolitik sehr zersplittert organisiert. Ein wichtiger Akteur ist einerseits die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration. Das Amt der Integrationsbeauftragten ist im Bundeskanzleramt angesiedelt und erfüllt eine wichtige Funktion als „Ombudsmann“ bzw. „Ombudsfrau“, hat aber keine operativen Zuständigkeiten für konkrete Politikfelder. Der oder die Beauftragte ist bei Gesetzesinitiativen beteiligt und kann der Bundesregierung Vorschläge machen und Stellungnahmen zuleiten, verfügt aber nicht über ausreichende eigene Mittel zur Umsetzung von zum Beispiel größeren Programmen und Initiativen. Gleichzeitig ist der Integrationsstaatsministerin durch die Einbindung in die Hierarchie des Bundeskanzleramtes die Möglichkeit zum offenen Konflikt mit anderen Ministerien weitgehend verstellt. Das Bundeskanzleramt ist ein koordinierendes Ministerium, das für die politische Feinabstimmung zwischen den Häusern sorgen muss, nicht aber in jede Auseinandersetzung um einzelne Fragestellungen gehen kann.

Faktisch wird die Integrationspolitik auf Bundesebene im Bundesinnenministerium (BMI) bestimmt. Neben der Zuständigkeit für das Aufenthalts- und Asylrecht sowie für das Staatsangehörigkeitsrecht verfügt das BMI mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) über eine große nachgeordnete Behörde. Das BAMF ist neben der Zuständigkeit bei den Asylverfahren u. a. auch für die Organisation der Integrationskurse und für die Umsetzung von Förderprogrammen zuständig und betreibt auch wissenschaftliche Forschung.

Im Ergebnis wird in der öffentlichen Wahrnehmung die Integrationspolitik der Bundesregierung vor allem als Politik der inneren Sicherheit wahrgenommen. Zudem passt die Ressortierung auf Bundes- und Länderebene– aufgrund der erwähnten Strukturänderungen in den Ländern - nicht zusammen, was die Aushandlungsprozesse im föderalen System erschwert.

Ein Ministerium, das entsprechend der im Perspektivwechsel formulierten Kriterien Politik betreiben könnte, ist also auf Bundesebene nicht vorhanden. Die „Aufwertung“ des Amtes der Integrationsbeauftragten als Position im Kanzleramt ist ohne administrative Zuständigkeiten unzureichend. Die schwerpunktmäßige Verankerung von Integrationspolitik im Innenministerium führt zu einer politischen Engführung des Themenspektrums. Integrationspolitik und Aufenthaltsrecht sind nicht abgestimmt und oftmals konträr zueinander, da sie in unterschiedlichen Ressorts verantwortet und entwickelt werden.

Vorschlag für eine Neuordnung auf Bundesebene

Die Integrations- und Migrationspolitik sollte als eigenständiges Politikfeld (z.B. als Abteilung) in einem Bundesministerium verankert werden. Dies würde zum einen das Thema klarer „an den Kabinettstisch“ bringen, und zum anderen auch das Ministerium für die Umsetzung der Politik zuständig machen, das sie auch formuliert hat. In welchem Ministerium, das heißt mit welchen anderen Politikfeldern, Integrations- und Migrationspolitik verknüpft werden sollte, oder ob es eigenständig aufgebaut werden sollte, lässt sich nicht allgemein festlegen. Im Falle einer Eingliederung in ein bestehendes Ministerium wäre ein wichtiges Auswahlkriterium sicherlich die Verbindung mit anderen Bereichen, die wie Integration gesellschaftspolitische Themen sind, wie Soziales, Familie, Arbeit oder Kinder und Jugend.

Neben der eigenen Umsetzung der Integrationspolitik wäre für das Ministerium entscheidend, den Gedanken der Integrationspolitik als Querschnittsaufgabe auch in Zusammenarbeit mit den anderen Ministerien voranzutreiben. Aus diesem Grund wäre es ein gewichtiges Argument, die Integrationspolitik bei einem „starken“, durchsetzungsfähigen Ministerium anzusiedeln, das innerhalb der Bundesregierung über Verhandlungsmacht und Einfluss verfügt. Diese neue Zuordnung würde auch der Ressortierung in der Mehrzahl der Länder entsprechen.

Entscheidend wäre aber auch die Zusammenführung von Integrationspolitik mit den Politikfeldern des Aufenthalts-, Staatsangehörigkeits- und Asylrechts in dem zu schaffenden „Integrationsministerium“. Eine Herauslösung des Aufenthalts- und Asylrechts aus dem Innenministerium wäre dazu notwendig. Dies bedeutet auch eine Änderung der Zuordnung des BAMF, das folglich dem neuen Integrationsministerium untergeordnet werden müsste. Ein so „erweitertes“ Integrationsministerium hätte auch eine entsprechende Größe und klare Fachzuständigkeiten, so dass es auch als eigenständiges Ministerium ohne weitere Politikfelder Sinn machen würde.

Das Amt der Integrationsbeauftragten könnte in das neue Integrationsministerium eingebunden werden. Für diese strukturelle Einbindung gäbe es verschiedene Möglichkeiten (als Stabsstelle mit Sonderaufgaben oder eingebunden in der Fachabteilung) unter Beibehaltung ihrer Ombudsfunktion.

Eine solche neue Struktur auf Bundesebene wäre geeignet, die bisherigen strukturellen Schwächen der bundesdeutschen Migrations- und Integrationspolitik zu beheben. Zum einen würde die jetzige Dominanz durch das Innenministerium und seiner Schwerpunktsetzung auf „Innere Sicherheit“ aufgehoben werden. Durch die Zusammenführung der Politikfelder Migration, Integration und Aufenthaltsrecht würde zugleich eine abgestimmte und kohärente Politik möglich, die frei von Widersprüchen ist. Die Schaffung eines Integrationsministerium - mit welchen Politikfeldern auch immer verknüpft - führt dies alles zusammen und trägt insgesamt zu einer wirkungsvolleren Organisation und Gestaltung der bundesdeutschen Migrations- und Integrationspolitik

Beschluss: Eckpunkte für ein Teilhabe- und Integrationsgesetz

Deutschland und die Welt sind im stetigen Wandel und das Gesicht unseres Landes hat sich ständig geändert. Die Migrationsbewegungen der letzten Jahrhunderte haben Deutschland verändert und wurden durch die Nazizeit lediglich unterbrochen. Nach 1945 wandelte sich Deutschland durch die Wanderungsbewegungen der Vertriebenen der Nachkriegsgeschichte, durch die sogenannten Gastarbeiter*innen, durch die Geflüchteten der 80er und 90er Jahre, durch die Einwanderung der Aussiedler*innen und heute durch die Geflüchteten aus dem Nahen Osten, aber auch durch die innereuropäischen Arbeitsmigrant*innen. Wandel ist der Normalzustand, der das Bild von Deutschland täglich ändert. So auch heute durch die aktuellen Migrationsbewegungen. Gerade in Zeiten erhöhter Einwanderungszahlen stellt sich die Frage, wie eine vielfältige kulturelle Zusammensetzung – die nicht zu leugnen ist – zu einer Einheit zusammenwachsen kann.

Wir befinden uns in Zeiten, in denen „Ängste“ in der deutschen Bevölkerung hervorgerufen und diese, durch negative Pressemeldungen, verstärkt werden. Mit jeder negativen Schlagzeile über Migrant*innen wird eine bestimmte Bevölkerungsgruppe stigmatisiert. Statistiken, ob sie der Wahrheit entsprechen oder nicht, werden zutage gebracht, um zu bestätigen, dass die Integration nicht funktioniert hat. Es wird dann nach Integrationspflicht und einer sogenannten Willkommenskultur gerufen. Meist sind diese Rufe jedoch sehr nebulös und transportieren eher das Unbehagen einiger Bevölkerungsgruppen, die Einwanderung als eine Bedrohung wahrnehmen.

Trotzdem die Bundesrepublik strukturell lange Zeit kein Einwanderungsland sein wollte und auch als Konsequenz aus der bisherigen Geschichte und Zukunft unseres Landes, ist ein Teilhabe- und Integrationsgesetz ein längst überfälliger und notwendiger Schritt. Ein Teilhabe- und Integrationsgesetz soll deshalb dabei helfen, die Pflichten und Aufgaben sowohl der neuen wie alten Einwohnerinnen und Einwohner festzuschreiben. Im Folgenden fordern wir deshalb die Bestandteile eines Gesetzes, das gerade vor dem Hintergrund der aktuellen Herausforderungen einen wichtigen Beitrag zur „nächsten deutschen Einheit“ leisten kann.

Ein solches Gesetz ist dabei jedoch nur ein Instrument auf dem Weg zu einer Gesellschaft, die ihre Vielfalt zu schätzen weiß und jedem Menschen Teilhabe in allen Bereichen der Gesellschaft ermöglicht. Ein Land, in dem die Herkunft keine Rolle mehr spielt, wenn es um Partizipationschancen geht, ist das Ziel einer progressiven Politik.

Teilhabe verpflichtet zur Mitwirkung in einer pluralistischen Demokratie. Eine Demokratie nimmt ihre Stärke daraus, dass möglichst viele Menschen, die der Staatsgewalt unterworfen sind, auch an dieser Staatsgewalt teilhaben können.


Zielsetzung

Ziel eines Teilhabe- und Integrationsgesetzes ist, eine Kultur der echten Anerkennung von Vielfalt und des gleichberechtigten Miteinanders auf der Basis der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zu prägen und jede Form von Diskriminierung, Rassismus und gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit zu bekämpfen. Dieses Gesetz soll die Abschaffung von Benachteiligungen und Bevorzugungen von allen Menschen in Deutschland auf Grundlage des Art. 3 GG garantieren. Weiterhin soll die soziale, gesellschaftliche und politische Teilhabe der Menschen mit Einwanderungsgeschichte von Anfang an gefördert werden. Hier gilt es insbesondere den Fokus auf Kinder und Jugendliche zu richten, um ihnen eine gerechte Teilhabe, wie in der UN-Kinderrechtskonvention festgeschrieben, zu gewährleisten. Die Organisationen der Menschen mit Einwanderungsgeschichte soll in demokratische Strukturen und Prozesse einbezogen und unterstützt werden und die Bundesverwaltungen und unmittelbare öffentlich-rechtliche Körperschaften interkulturell weiter geöffnet werden.


Begriffsbestimmung

„Menschen mit Einwanderungsgeschichte“ sind Personen, die seit dem Jahre 1949 auf das heutige Gebiet Bundesrepublik Deutschland Eingewanderten, sowie alle in Deutschland geborenen „Ausländer*innen“ und alle in Deutschland als Deutsche Geborenen mit zumindest einem eingewanderten oder als „Ausländer*in“ in Deutschland geborenen Elternteil.


Gesetzliche Grundlage der Datenerhebung

Um die Wirkung einer gesetzlichen Regelung zu überprüfen, bedarf es der Erfassung von gesonderten Daten zum Anteil der Menschen mit Einwanderungsgeschichte. Sowohl in der Gesellschaft, um Referenzwerte für Zielvorgaben festzulegen, wenn diese noch nicht gegeben sind, aber auch um die Fortschrittsentwicklung in den eigenen Behörden und Institutionen zu evaluieren. Die Erfassung muss anonymisiert durchgeführt werden und bedarf der freiwilligen Informationspreisgabe der betroffenen Personen.


Interkulturelle Öffnung und Beteiligung von Menschen mit Einwanderungsgeschichte

In unserer Gesellschaft gibt es zahlreiche Menschen mit Einwanderungsgeschichte, die Tendenz ist steigend nicht zuletzt durch die Einwanderung der Menschen mit Fluchterfahrung. In allen gesellschaftlichen Bereichen gibt es jedoch eine Repräsentationslücke bis hin zu einem Repräsentationsmangel von Menschen mit Einwanderungsgeschichte. Das muss sich ändern!

Interkulturelle Öffnung in Form der Vielfalt in der Belegschaft muss entsprechend dem Bevölkerungsanteil der Menschen mit Einwanderungsgeschichte in allen Bereichen der Zivilgesellschaft, der Verwaltung und Behörden des öffentlichen Dienstes, des Arbeitsmarktes und auch der Parteien und Verbände konsequent umgesetzt werden. Hier ist der Unterschied zwischen der öffentlichen Verwaltung zur Wirtschaft bereits heute eklatant. Der öffentliche Dienst muss hier, insbesondere auch in Führungspositionen und im gehobenen Dienst, stark aufholen und sich interkulturell öffnen. Viel zu selten bekleiden Menschen mit Einwanderungsgeschichte Positionen mit Kund*innenverkehr in öffentlichen Ämtern, geschweige denn dass sie z. B. Lehrer*in oder Richter*in sind. Den Berufen des öffentlichen Dienstes kommen aufgrund ihrer zentralen Kommunikationsstruktur eine besondere Bedeutung zu, da es im Gegensatz zur Wirtschaft, welche eine spezifische Kommunikation mit eingeschränkter Zielgruppe vorhält, eine Kommunikation mit der Bevölkerung gibt und diese wiederum einen wesentlichen Anteil der Arbeit im öffentlichen Dienst einnimmt.

Nur durch Chancengleichheit für alle Einwohnerinnen und Einwohner werden ein friedliches Zusammenleben und eine zukunftsträchtige Gesellschaft realisierbar.

Daneben kommt es auf die interkulturelle Kompetenz aller Beschäftigten – mit und ohne Migrationshintergrund – an: Verwaltungshandeln muss sich an Kriterien wie Sprachkompetenz, Wissensaneignung interkulturellem Praxishandeln messen lassen. Bei Einstellung und Aufstieg in den Institutionen, bei denen der Bund über Einfluss verfügt, soll die interkulturelle Kompetenz als wichtige Voraussetzung verankert werden.

Unsere Strategie muss es sein, dauerhafte Strukturen zu verankern, die es ermöglichen, die Zielgruppe der Menschen mit Einwanderungsgeschichte und Fluchterfahrung stärker einzubeziehen und die interkulturelle Kompetenz aller Menschen mit und ohne Einwanderungsgeschichte zu fördern.


Gremienbeteiligung

Nach wie vor sind Migrantinnen und Migranten von der Teilhabe an bedeutenden Entscheidungsprozessen in vielen wichtigen gesellschaftlichen Bereichen ausgeschlossen. Dieses zeigt sich in besonderer Weise bei der Beteiligung selbiger in öffentlichen Gremien, wie beispielsweise in Rundfunkräten, aber auch in besonderem Maße bei der Repräsentation in Aufsichtsräten. Ihre Interessen werden in diesen Entscheidungsgremien bisweilen kaum vertreten. Die Beteiligung von Migrantinnen und Migranten in gesellschaftlich relevanten Entscheidungsgremien und an wichtigen Entscheidungsprozessen muss daher verstärkt forciert werden, bis sie zur Normalität geworden ist. Insbesondere Gremien wie Rundfunk- und Aufsichtsräte sind unserer Ansicht nach daher angehalten, diverse Maßnahmen zur interkulturellen Öffnung zu ergreifen. Schließlich haben insbesondere öffentliche Einrichtungen einen inklusiven Auftrag und die Repräsentation von Menschen mit Einwanderungsgeschichte in Rundfunk- und Aufsichtsräten eine besondere Signalwirkung sowohl nach innen als auch nach außen. Es muss daher diskutiert werden, wie in diesem Kontext Integration durch Beteiligung gefördert und durch partizipative Angebote flankiert werden kann. Von spezifischen Bildungsmaßnahmen, die zur Ausübung entsprechender Tätigkeiten qualifizieren, bis hin zu quotierten Besetzungen bereits erwähnter Gremien sind in diesem Zusammenhang vielfältige Maßnahmen denkbar.


Regelmäßiger Fortschrittsbericht durch Bundesregierung

Alle Berichte der Bundesregierung zum Themenkomplex Vielfalt, Gleichstellung und Demokratie werden zusammengeführt und um das Kapitel Stellungnahmen der Zivilgesellschaft ergänzt. Der Bericht sollte eine Analyse zum Stand der Vielfalt innerhalb der Bevölkerung unter der Berücksichtigung der Einwanderung, der Integration der Eingewanderten und der interkulturellen Öffnung der Gesamtgesellschaft beinhalten. Darüber hinaus sollte eine Handreichung zur interkulturellen Öffnung, vom bürgerschaftlichen Engagement bis zur hauptamtlichen Beschäftigung, von Vereinen bis zur Wirtschaft und in der Verwaltung und den Parteien von der Kommune, über die Kreise und Bezirke, bis hin zu den Ländern und dem Bund, erstellt und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden.



Integrationsbeauftragte

Es muss eine dauerhafte Ombudsstelle, mit einem/einer, durch den Bundestag eingesetzten, Integrationsbeauftragten an ihrer Spitze, eingeführt werden. Diese verfolgt die Zielsetzungen des Teilhabe- und Integrationsgesetzes.

Es ist zu empfehlen, diese Ombudsstelle mit dem/der Integrationsbeauftragten an ein Ministerium mit der Zuständigkeit für Integration und Migrationsfragen zu binden, damit sie mit den regierungsverantwortlichen in ständigem Dialog steht und bei Bedarf schnelleres Handeln auf aktuelle Gegebenheiten möglich ist. Eine Orientierung an den Aufgaben und Kompetenzen der Gleichstellungsbeauftragten der Bundesrepublik Deutschland ist sinnvoll.

Die/der Integrationsbeauftragte muss dem Integrationsbeirat in regelmäßigen Abständen einen Bericht abgeben.


Integrationsbeirat auf Bundesebene

Ein unabhängiger Beirat für Fragen der Vielfalt und Demokratie wird durch den Deutschen Bundestag eingesetzt. Aufgabe des Integrationsbeirates ist es, die deutsche Bundesregierung und die Bundesregierung in allen Fragen bezüglich der Gleichstellung von Menschen mit Einwanderungsgeschichte zu beraten und anzuhalten, die Ziele, dieses Teilhabe- und Integrationsgesetzes, einzuhalten. Hierzu muss der Beirat insbesondere bei Gesetzesvorhaben frühzeitig involviert und mit Informationen versorgt werden.

Der Beirat muss von der Ombudsstelle unabhängig sein.

Der Beirat besteht zu einem Drittel aus Entsandten von Institutionen sowie unabhängigen Wissenschaftler*innen, die sich bereits seit Jahren für die Integration von Eingewanderten einsetzen und forschen.

Zu einem Drittel aus Entsandten von Migrant*innenselbstorganisationen, -vereinen, die sich, laut Satzung, in erster Linie für das demokratische und friedliche Zusammenleben und die Integration in Deutschland einsetzen. Menschen mit eigener Einwanderungsgeschichte sind hier zu bevorzugen. Es müssen im Vorfeld indes Kriterien entwickelt werden, mittels derer gewährleistet und kontrolliert wird, dass alle Interessen gleichermaßen vertreten sind und Eingang in die Beteiligungsformen und -prozesse finden. Auf diese Weise soll verhindert werden, dass durchsetzungsstarke Interessensvertretungen überrepräsentiert sind, während andere Interessengruppen ihre Anliegen kaum adressieren können.

Zu einem Drittel aus Mitgliedern des Bundestags, mit mindestens einer Person aus jeder, dem Bundestag angehörenden, Fraktion.

Der Beirat konstituiert sich mit jeder Legislaturperiode neu. Dem geschäftsführenden Vorstand des Integrationsbeirates sollen, außer dem ständigen Mitglied der/des Integrationsbeauftragten, ein/e Vorsitzende/r und zwei stellvertretende Vorsitzende angehören. Diese sind mit der Neu-Konstituierung des Beirates zu wählen.

Um die vielfältigen Aufgaben des Beirats zu bewältigen, wird ihm eine angemessene personelle Ausstattung zur Verfügung gestellt.

Der Integrationsbeirat gibt jährlich einen Bericht zum Stand der Zielsetzung aus. Dieser Bericht wird vom geschäftsführenden Vorstand, in Form einer öffentlichen Konferenz, in einem Raum des Bundestags, mündlich sowie schriftlich vorgestellt.


Offene Fragen

Dies sind nur einige Vorschläge, die ein Teilhabe- und Integrationsgesetz auf Bundesebene beinhalten könnte. Jedoch sind viele weitere Instrumente vorstellbar, die die Zielsetzung des Gesetzes voranbringen könnten. Folgende Fragestellungen haben wir nicht abschließend beantwortet, sollten jedoch bei einer Gestaltung solch eines Gesetzesvorhabens nicht außer Acht gelassen werden:

- Vergabe von Zuwendungen an Organisationen an interkulturelle Öffnung koppeln?

- Förderung von Migrant*innenselbstorganisationen? Eigener Haushaltstitel im BMFSJ?

- Weitere positive Maßnahmen: Vergabe von öffentlichen Aufträgen an interkulturelle Öffnung koppeln? Bspw. nur an Firmen mit einem Anteil von X% Personal mit Einwanderungsgeschichte in der Belegschaft? Inklusion Ausgleichsabgabe für Einwanderungsgeschichte?

- Ein ordentlicher Ausschuss im Deutschen Bundestag für das Thema?

Beschlüsse der Bundeskonferenzen